社会组织管理应着眼于激发社会活力

2018-09-17 03:55  |  发布者: sowosky  |  查看: 133  |  来源: 网络

社会组织管理应着眼于激发社会活力

南方都市报 2018年08月19日 记者 张天潘

2016年出台的《慈善法》作为新时代立法体制改革的成果之一,充分体现了“开门立法”与“民主立法”的精神,是政府与社会协力推动中国慈善事业迈入法制化轨道的里程碑。《慈善法》出台以后,有条不紊地推进施行,从文本之法走向实践之法,依法治善初见成效。在此过程中,为《慈善法》施行而陆续制定、修改与实施的相关法律法规、配套规章制度,也起到了重要的推动作用。

然而,《慈善法》出台后即被慈善业界寄以很高期望的社会组织三大条例,虽然都在2016年先后推出了“修订草案征求意见稿”,但是却都因迟迟未获得广泛共识而没有修订成功。社会组织三大条例的尚未修订成功,导致了与《慈善法》之间的衔接缝隙,一定程度上影响了《慈善法》的基层执法落地。

在此背景下,为了加强社会组织建设,激发社会组织活力,促进社会组织健康有序发展,民政部起草了《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》,并于2018年8月3日正式发布,面向社会各界征求意见,截止时间为2018年9月1日。

这部把社会组织三大条例合而为一的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》(以下简称“《管理条例》草案”)甫一发布,便引发了慈善业界实践者、专家、学者及社会公众的广泛关注和议论。不少社会组织、个人通过不同渠道和途径反馈意见和建议。基于此,中国灵山公益慈善促进会与北京恩派在北京联合组织了“《管理条例》草案”专题研讨会,最终整理形成意见,集中反馈给相关部门。

《管理条例》草案目前并不成熟

在《慈善法》正式颁布之前,民间和政府经历了长达两年的一个立法讨论。这个讨论以业界、学界为主导,很多专家、媒体参与其中,成为一个经典的开门立法案例。对于《社会组织登记管理条例》,中国社会科学院社会学研究所研究员、社会政策研究中心顾问杨团认为,这一次应该也是要延续开门立法的做法。

目前针对基金会、民办非企业单位和社会服务机构、社团,有三个条例来管理,分别是1998年10月25日国务院发布、2016年2月6日修订的《社会团体登记管理条例》,1998年10月25日国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,2004年3月8日国务院公布的《基金会管理条例》。

杨团认为,现在给它们合为一个《社会组织登记管理条例》了,合为一个条例的思想其实是《慈善法》提出来的。但是合起来本身是一个大难题,因为这三类组织本来都是不一样的。《慈善法》出台两年后,总算出来了《管理条例》草案,但8月3日公布,9月1日就截止征求意见,讨论的时间不是太够。杨团认为,目前这部《管理条例》草案是不成熟的,有很多地方需要调整甚至重写,不宜匆忙出台。

对此,民政部原社团管理司司长陈金罗以为,任何一个规制都是时代的产物,都是当时社会政治、经济、文化发展的产物,是社会发展的需要,这是不能忽视的大背景。在现在这个时代背景下,该怎么样去制定一个法规,需要依据现在的社会特征和需求。

同时,还需要解决以下这些问题:一个法规的存在,是要承担什么职责?解决什么问题?目标是什么?这是必须搞清楚的。现在的情况下,这个法规对于社会组织乃至全社会,管什么?怎么管?是放权还是授权?是宽管还是严管?在现在的情况下我们怎么样去制定各个条款?

立法的指导思想是法规的灵魂

《社会组织登记管理条例》的指导思想,从整个宏观层面来看,应该是基于促进社会组织的发展,以此来激发社会活力的这样一个根本目的。这个目的背后的逻辑很简单:一个健康的、良性运行的社会,必然是一个政府、商业和社会三者较为平衡的状态。全能型政府包办所有社会功能、经济功能的做法,已经被社会和历史所舍弃。但如果是纯粹的商业一枝独秀,就很容易走上唯利是图的道路,对于政府和社会来说也不见得最好。合理的平衡状态就是政府知晓自己的边界,承担应有的公共服务功能。商业作为市场经济主体,承担整个社会经济的发展功能。而社会在政府日益严守边界、经济不断发展之后,承担政府无法全部承担的、市场又失灵失能的领域的改善,比如社会救济、社会创新等,以更好地提升社会公平和福祉。

一个成熟的社会应该是这样一个状态:不会过度依赖政府,公众遇到问题不是只想找政府解决,而是社会本身有一套运行机制和自助互助模式,可以先内部消化。同时,社会的力量能够和商业形成一定的平衡,能够平衡商业的逐利而可能造成的社会贫富差距过大、阶层分化严重的状态。因为商业的发展实践已经证明,它没办法解决所有问题,反而经常制造问题,这时候就需要有社会主体来承担更多的社会救济和福利方面的功能。这个在很多发达国家已经被充分验证。

从各个国家的普遍经历来看,社会组织的目标应该是推动社会力量成熟、激发社会活力,所以《社会组织登记管理条例》绝不仅仅是公益慈善领域的一个管理条例,这是把它放到一个很低维度的视角了。只有从整个社会宏观的角度去看待,才能最终通过这个管理条例促进社会发展,同时也极大满足和推动公众对于社会的建设热情,而本质上最终的使命是推动民间社会的成熟。

法规需考量如何应对社会变化

现在民众对于公益的热情越来越高,参与社会公益的主体也越来越多,民政部中国社会公共服务平台数据显示,截止到2018年5月,中国社会组织总数为816410个,其中县级组织609949个,占总数的41 .15%,市级151417个,占比29.7%,县市级合计占比高达70 .85%。县市级层面的社会组织越多,意味着从事一线、扎根基层、本土化的组织越多,更说明中国民间社会的活跃度真正在发展壮大。但如果对此有太多制约的话,无疑会影响民众和其他社会主体参与社会公益的热情。

结合当下的社会形势来看,互联网信息时代,发展日新月异,比如互联网公益发展迅速,持续为公益慈善组织赋能,不断扩大社会公益参与,提升公益组织的开放度和透明度。越来越多的企业社会责任机构和社会组织开始依托互联网开展公益活动的策划、传播、筹款、执行、公示、评估等,各类网络公益创新应用层出不穷,互联网公益社会效应不断增强,在人员参与、筹集善款、传播倡导和透明度等方面实现全面提升。

随着人工智能、大数据、量子通信、云计算、物联网、区块链等技术的高速发展和深度应用,中国已经开启全新的智慧社会时代。移动互联网的飞速发展,特别是移动支付的广泛应用,给环境保护、扶贫济困、抗灾救灾、食品安全监管等热点民生问题带来新的解决方案,也使得政府、企业、社会多元参与的社会治理更加开放协同、高效透明。目前从全球范围看,中国的互联网公益无论是体量、活跃度、影响面,还是创新性、便利性、跨界合作深度,都处于领先位置。

这就要求管理部门出台的相关法律法规具备前瞻性,顺应时代潮流,促进社会创新。《管理条例》草案在创新方面没有多少实质性条文,反而有一些限制社会组织创新的规定。比如为了行业发展,现在越来越多的机构开始创新性地开展公益资产保值增值的尝试,但《管理条例》草案对基金会资产保值增值的设定和考察周期过短。基金会保值增值的稳健周期常常是超过一年的,如果每年都以年末净资产为严格标准进行审查,恐怕也不利于基金会资产的长期保值增值。

另外从中国公益未来的方向看,肯定会有越来越多的小而美的机构,包括社区公益的发展,也会承担越来越多的社会治理功能。杨团打了一个比方,如果说中国的社会组织是一片海洋,基金会、社团、民非这三类只是海洋里的岛屿而已,三类之外的大量草根组织或非正式组织(如老年协会、业主委员会等)才是海洋中的水,一起构成了整个海洋生态。如果出台的《管理条例》不成熟,可能会有大量不属于基金会、民非、社会这三类的社会组织遭受大挫折。

上位法衔接与登记门槛成核心问题

在具体的《管理条例》条文上,讨论会专家和从业者也提出了很多针对性的建议。与会专家有强烈共识的地方,主要有《管理条例》的立法依据,即与上位法衔接的问题,否则就是违背了基本的法律精神。《慈善法》出台之后,相关法律体系的上位法与下位法衔接问题相当突出。下位法常常容易不当地增加上位法的义务设定。浙江工业大学法学院福利与法治研究中心吕鑫、李德健认为,社会组织条例根据的上位法应当予以明确,不能以《管理条例》的第三条(“法律、行政法规对社会团体、基金会、社会服务机构另有规定的,按照有关法律、行政法规的规定执行。”)搪塞了事。同时《管理条例》其他的部分条款对组织的概念界定、逻辑分类、内部治理等已经与现行的《民法总则》、《慈善法》的规定多有区别,因此需要在制定条例之初就严格根据现行法律的条文与精神来设计相关条款,而非反其道而行之。

社会组织的登记门槛也是行业内意见比较集中的。《管理条例》草案第二十三条规定“基金会由省级以上人民政府的登记管理机关负责登记管理。设立基金会,注册资金不得低于800万元人民币,且为到账货币资金。在国务院的登记管理机关登记的基金会,应当以资助慈善组织和其他组织开展公益慈善活动为主要业务范围,且发起人在有关领域具有全国范围的广泛认知度和影响力,注册资金不得低于6000万元人民币。”第二十八条规定“在国务院的登记管理机关登记的社会服务机构,发起人应当在有关领域具有全国范围的广泛认知度和影响力,注册资金不得低于1000万元人民币,且为到账货币资金。”

对此,华东政法大学政府法治与法学理论研究所副所长马金芳认为,《管理条例》草案为社会组织登记设置了较之过去更为严苛的高门槛。这种高门槛一方面是登记机关的高级别门槛,一方面是注册资金的高数量门槛。如基金会注册资金统一提升至800万元,全国性基金会注册资金从不低于800万元直接提高到6000万元;社会服务机构从不需要注册资金到全国性社会服务机构需要1000万元注册资金。这样高的准入门槛将把大量原本可以为社会治理创新和基层服务做出贡献的社会组织拒之门外,大大限制社会组织的发展。因此,马金芳提出修改方案,建议维持过去三大条例对于注册资金和准入门槛的规定。即使不能降低准入门槛以促进社会组织发展,也不要大幅提高准入资金和门槛。

总而言之,从目前学界和业界的主要观点看来,基本的共识是《管理条例》草案需要做整体的完善,理顺上位法关系,同时在指导思想上更清晰地促进社会组织的发育与发展。当然,最重要的是继续延续开门立法,广泛吸纳全社会的智慧和建议,共同促成一部真正服务于社会组织、激发社会活力的法规。所以建议适当推迟《管理条例》的正式出台时间,认真听取学界和社会组织的意见和建议,深度吸纳多方意见,提升立法质量,以期推进社会治理的总体进程。

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